［摘要］：本文分析了当前推进城乡供水一体化面临的困难，并结合城市与乡镇联网供水的实践案例，阐述了城乡联网后按区域独立运营管理的可行性和优点，试图为做好过渡时期的城乡供水一体化找到平衡点，提供新的思路。

　　关键词：一体化供水　同源同网　分营模式　实践体会　

　　作为当前统筹城乡经济社会发展的一个重要系统工程，以城市中心区为依托逐步推进城乡供水一体化，既是加快我省城镇化建设步伐和促进农村全面建设小康社会的客观需求，也是保障农民饮用水安全和共享改革发展成果的现实需要，同时也是城市供水企业科学利用水资源和提高资产运营效率的必然抉择。目前，城乡供水一体化正处于过渡时期，各地都在进行打破城乡二元结构壁垒的实践和探索。近年来，孝感水司结合城乡实际，按照先易后难、由近及远的渐进策略，围绕这一战略做了一些积极的尝试和实践，一方面充分发挥技术和管理优势，为朱湖、杨店等远郊的乡镇水厂提供勘察设计、施工建设以及运营管理上的技术扶持，规范和提高其运营管理水平，为下一步实现联网供水打下基础；另一方面跳出一体化办水、管水的“合营”框框，尝试采取“联网分营”的模式，将供水管道延伸到近郊的三汊、毛陈、卧龙等3个卫星乡镇，在实现“同源、同网、同质”供水的基础上，以乡镇为单元自主经营管理。这一办法，既部分解决了中心城区供水能力过剩、资源闲置的问题，也有效改善了周边乡镇用水条件，满足了其安全饮水的基本要求，同时还合理规避了城乡联网供水过程中的产权不清晰、管理难到位等运营风险，为做好过渡时期的城乡供水一体化工作提供了新的思路。

　　一、中心城区及近郊乡镇供水概况

　　孝感市城区目前正在着力构建“武汉城市圈”副中心城市，城区建成区面积35平方公里，城区人口约38万人。距中心城区12公里以内的近郊卫星乡镇有5个，分别为孝南区下辖的三汊镇、毛陈镇、新铺镇、卧龙乡和朋兴乡，其中卧龙乡和朋兴乡处于城乡结合部。

　　（一）中心城区供水现状

　　孝感市城区现有水厂2座，其中第二水厂设计供水能力8万吨/日，分两期分别于1990年、1998年建成，其水源地原为距城区17.2公里的沦河（系汉北河支流，现已改作备用水源）；第三水厂一期工程设计取水和输水规模23万吨/日（其中8万吨/日用于置换第二水厂水源）、净水规模15万吨/日，由市政府筹资近4亿元于2009年底建成，水源地为距城区34.23公里的汉江。城区输配水管网总长超过348公里，城区供水面积约35平方公里，服务人口约25万人。

　　目前，城区2座水厂具备23万吨/日的供水能力，均取用汉江水。汉江水量充沛，是国内大江大河中为数很少的、水质属于Ⅱ类水的水源之一，也是“南水北调”中线工程的主要水源，其水质清澈、口感好，经常规水处理后出厂水质达到国标，市民反响良好。因城区原有自备水源数量庞大（地下水开采量约6万吨/日），因此现有供水能力富余较多，现有基础设施的利用率和供水企业的存量资产使用效率不高，部分资源闲置，规模效益尚难凸显，在一定程度上影响供水企业的经营效益。

　　（二）城区卫星乡镇供水概况

　　处于中心城区卫星圈内的5个乡镇，原来一直是按地域分散供水，自成体系、各自为政。由于城区卫星圈内的澴河、府河、槐荫河以及毗邻各乡镇的河流、塘堰等水系近一二十年来污染严重，现多为Ⅳ-Ⅴ类水体，不能用作乡镇集中给水水源，因此各卫星乡镇大多采用机井开采地下水，水厂以泵站加压方式对外供水，很多乡镇单位仍自备水源供水，居民则多沿用简单的手压井取水，没有形成集中供水格局，供水普及率不高。乡镇供水设施的软硬件水平，离新农村建设的要求还有很大差距。

　　分散供水模式下的乡镇供水，普遍存在管网基础条件落后、运营管理粗放、净化处理不配套、安全卫生不达标以及乱凿滥采地下水的问题。尤其是近20年来，由于孝感城区及周边地下水长期过度开采、补给不均匀，地下水位逐年下降，已形成多个降深漏斗，地下水水质恶变趋势明显，其铁、锰、氨氮等普遍超标。而以地下水为水源的乡镇供水系统设计简单、设备落后、管理薄弱、监测缺位，没有进行净化、消毒处理，供水质量不高，水质安全存在较大隐患；同时，地下水的开采缺乏合理规划，水资源浪费现象较普遍。

　　二、当前推行供水一体化存在的几个问题

　　从孝感中心城区及近郊卫星乡镇的供水现状来看，推行城乡供水一体化是政策有要求、市场有需求，而且随着中心城区建设规模的快速拓展，有的卫星乡镇已纳入城区规划区范围，基层政府和乡镇居民提高饮用水质量的愿望也越来越迫切。当然孝感水司也希望以此为契机，实现超常规发展，充分发挥供水规模效益，进一步增强自身实力。所以，如果能够按照城乡供水同源、同网、同质、同价的原则，构建起城乡一体化供水、管水的“联网合营”体制，的确是一个城市与乡镇、企业与居民多赢的发展战略。

　　但当前仍处于城乡供水一体化的探索和过渡时期，很多实际问题没有成熟的经验可资借鉴。我们注意到，虽然“联网合营”的社会效益毋庸置疑，但在实际运作过程中往往联网易、合营难，存在不少困扰：

　　（一）城乡供水联网工程的资金来源难以统筹解决。联网是城乡供水一体化的前提，延伸管网需投入资金；另外乡镇原有供水系统普遍存在设计和建设不规范、材料质量落后、设施老化陈旧等问题，要一体化管理就必须进行全面更新改造，这同样需要投入大量资金。而目前寄望于统筹解决资金来源面临诸多现实问题：一是城市供水企业大多处于政策性亏损状态，不具备全额投资的实力；二是基层乡镇政府虽然重视，但财力有限，能利用政策争取到的农村安全饮水工程专项资金也很有限；三是乡镇居民经济条件和承受能力相对较差。也就是说，各方都心有余而力不足的现状，很容易形成各方在投资来源、利益分配等方面都难以平衡和协调的困局。

　　（二）联网后供水设施的产权和管理责任不易厘清。一体化供水不是简单的水厂并购，在合营中涉及各级政府、城市供水企业、乡镇水厂多方投资的问题，同时也会衍生出多方的管理责任利益分配问题。比如目前实施的城乡联网工程，有的是利用国家投入的农村安全饮水专项资金建设，有的是基层政府筹资投入，有的是乡镇居民联片自筹资金，资出各方、各自所有，产权界限和维护管理责任很难明确。而在合营体制下，需由城市供水企业整体接管乡镇供水系统，那么无论产权所有者是否委托其有偿维护管理，按照现行政策的相关规定，其维护管理责任均将自动转嫁给城市供水企业，增加其运营成本。这对于城市供水企业来说，责权利以用投入、产出并不对等，顾虑必然较多。

　　（三）城乡一体化合营在体制和运作上的障碍较多。城乡供水企业长期以来实行的是属地管辖，已各成体系。尤其在乡镇一级，这种体制难以一步改革到位。在这种体制下，城市供水企业直接介入、全盘接管乡镇供水系统，现实的困难较多：一是乡镇水厂原有技术力量薄弱，很难按城市供水专业服务的规范或标准实现对乡镇的全覆盖，这对乡镇用户显失公平；二是具有乡镇“特色”的用“霸王水”、盗用水、抄收率低等问题，并不会因联网合营而得到根治，反而可能因城市供水企业鞭长难及，滋生更多的违规用水；三是乡镇原自建自管的供水系统缺乏统一规划，且城市供水企业不可能全面、准确掌握其基础信息，“黑户”、“关系户”仍可能成为今后管理中的盲区。这些实际问题，最终可能让工程的社会效益和经济效益大打折扣。

　　另外一个应特别注意到的问题是，支持“联网合营”模式所需的政策设计尚不完善。如果要形成城乡供水一体化投资建设、运营管理的长效机制，那么农村饮水设施的建设、运行和维护成本就须进入水价，而现实的情形是很多城市在水价上还有历史欠账没有消化。因此，缺少强有力的政策支持，城市供水企业必独木难支。

　　三、“联网分营”模式的实践案例

　　考虑到目前尚处于过渡时期，按“联网合营”模式运作存在较多的、影响其经济效益的不可预见因素，而缺乏经济效益支撑的社会效益也不可能长期发挥作用。基于这一点，孝感水司在策略上重新定位、因地制宜、量力而行，按先上硬件、循序渐进的思路尝试与部分卫星乡镇供水体系“联网分营”，即通过联网向乡镇输送净水，实现城乡供水同源、同网、同质，首先从硬件方面构建起一体化的供水网络；同时保留各乡镇单元的现有经营管理体系和体制，由其对原有供水系统进行自主经营，待以后条件成熟后再向合营过渡。目前，孝感水司已按这种模式与三汊镇、毛陈镇、卧龙乡等3个卫星乡镇联网供水。下面，以三汊镇联网供水工程为例作简要分析。

　　孝南区三汊镇位于孝感中心城区东部，距城区12公里，下辖43个村、3个居委会，人口5.5万人，其中镇政府所在地人口约1.2万人。该镇原来没有集中给水的水厂，各单位以地下水为水源对外分散供水，其供水规模不足2000吨/日。随着镇区规模的扩大和人口的增加，用水供需矛盾日益突出，加上地下水水位逐年下降、水质污染日趋严重，居民饮水安全难以保障。2009年，镇委、镇政府通过争取农村安全饮水工程专项资金以及镇属单位出资等方式筹措资金540多万元，在孝感水司的支持下启动了与孝感中心城区联网供水的建设工程。

（一）工程建设概况

　　三汊镇供水工程利用京珠高速专线给水管网，向其提供孝感城区处理好的净水，城区至镇区的输水管道总长为12公里；镇区新建加压水厂1座，设计规模为5000吨/日，同时配套新建配水主管网7公里，分别与镇区单位和居民区自备管网系统连接供水。其中城区与该镇连接的输水管道委托孝感水司实施，加压水厂及配水管网招标建设。工程于2009年上半年开工，同年底建成通水。

　　孝感水司抽调技术人员组成专班，全程参与了镇区的管网规划和工程的勘察设计、施工建设、竣工验收，对该工程给予了大力支持：一是按一体化供水的要求对其管网作了统一规划，充分考虑了镇区发展需要；二是结合镇区地形地貌对配水管网按规范进行设计和施工，减少水头损失和运营成本；三是在建设中协助该镇对材料质量严格把关，选用优质管材防止二次污染；四是定期抽样监测和公布镇区管网水质，确保其饮水安全。

　　（二）经营管理方式

　　三汊镇供水工程由该镇政府全额投资建设，建成后水厂由该镇自主经营，负责新建供水设施的维护管理和镇区用户的抄收服务，孝感水司只对其经营管理提供相关的技术支持，充分保障其经营自主权。

　　孝感水司对该镇水厂按总表计量收费，考虑到并未因此额外增加运营成本，结算水价在政策允许范围内给予了适当优惠；该镇水厂以孝感水司的结算价为基价，由属地政府按照补偿成本、合理收益的原则核定水价，自行对用户收费。

　　（三）社会效果

　　从实际运行的情况来看，目前该镇水厂供水能力基本满足现状用水需求，水压能上六楼，水质经多次抽样检测均达到国标，镇区供用水条件明显改善，单位及居民反响良好。同时，镇区供水设施的完善进一步提升了该镇品位，同时改善了投资环境，为该镇的招商引资创造了较为有利的条件。

　　目前除三汊镇外，与孝感水司“联网分营”的还有毛陈镇、卧龙乡，3个卫星乡镇均按同一方式运作。通过这种方式，近两年孝感水司扩大乡镇供水面积约7平方公里，增加供水量约1万吨/日，解决了近2.8万乡镇人口的安全饮水，社会效益显著。

　　四、几点体会

　　“联网分营”的过渡形式，虽然还没有形成“联网合营”的管理机制，与城乡供水一体化的长远目标还有一定差距，但我们从实践中体会到，“联网分营”仍不失为一个切合现阶段特征、各方容易接受的模式，有很强的可操作性。

　　（一）“联网分营”从根本上解决了乡镇水源条件差的问题。目前很多乡镇周边无合适水系，或现有水源条件较差，不能保障饮水安全；通过中心城区供水管网向乡镇的辐射，直接将处理好的净水输送到乡镇，实现了城乡同源、同网、同质和资源共享，大幅提高了乡镇供水的安全可行性；同时各乡镇单元以后可自主向近郊农村发展联村供水，逐步改善周边农户生活质量，这也为实现真正意义上的城乡供水一体化打下了坚实的基础。

　　（二）“联网分营”减少了乡镇水厂建设投资和运营管理费用。由中心城区直供净水，乡镇只需配套建设加压泵站等配水设施，在无需自建水处理设施和投入水处理成本的情况下，即可充分保障供水水质安全，既避免了重复建设，也减少了建设投资和运营成本，同时提高了城市供水企业资源和资产的利用效率。

　　（三）“联网分营”降低了城市供水企业的管理难度和工作量。联网分营后，各乡镇单元内的供水运行和综合管理均由属地政府和水厂全权负责，享有充分的自主经营权，能够较好地消化特殊情形下的供用水矛盾。相对于合营模式而言，分营方式下基本不增加城市供水企业的日常管理工作量，降低了经营和管理成本。

　　（四）“联网分营”提高了乡镇供水设施的规划和管理水平。城市供水企业在联网过程中通过对乡镇供水基础设施的规划、设计和建设提供技术支持，全面提升了其硬件水平，同时通过对其运营管理给予指导和培训，为促进乡镇供水设施建设管理规范化、标准化搭建了一个软件服务平台。

　　（五）“联网分营”也为以后多元化解决乡镇供水提供了思路。城乡联网后，各乡镇单元可按照区域化办水、企业化管水、商品化用水的分营模式，多渠道吸引社会资金，结合各自实际探索公建公营、公建民营、民建民营等新路子，解决城乡联网供水网点建设的资金和管理等问题，造福更多农户。