城市水务市场准入开放五年间

 

     2002年12月27日，建设部发布《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，文件与其后陆续发布的《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》等一系列文件系统规划了包括城市水务在内的城市公用事业改革开放“路线图”，为地方政府特别是蜮市政府准人开放行为确定了“政治正确性”，为国内外投资人提供了明确的政策预期和法律保障，为城市水务市场各类主体规定了行为准则。与此同时，国家发展改革委、国家环保总局等部门对城市水务市场准入开放也颁发了相关政策性文件。

　　20世纪90年代，国外水务公司开始直接投资我国城市水务，各地先后出现零星的试探性的合作项目，合作方式以BOT为主。但由于政策供给不足，操作上欠缺依凭和经验，潜在的问题渐渐开始露头。中央政府相关部门审时度势提出的准入开放和规范操作并举的一揽子政策性文件，无疑成为城市水务改革开放健康发展的“及时雨”。

　　五年来，城市水务市场准入开放向纵深发展，投资和运营主体多元化的格局逐步形成，不同经济成份、不同竞争优势、不同经济规模、不同国家的企业纷纷向一二三线城市水务领域进军。虽然没有严格的统计，但目前全国各地城市包括四大直辖市、所有省会城市、大部分地级市以及一部分县级市基本上都有了“外来人”投资和运营的水务项目。这些项目形式多样，有单体的BOT、TOT、委托运营等形式，有水务企业股权交易形式等等。强势的城市水务投资者更倾向于直接为终端客户提供服务，实行全面的资产管理。

　　2007年12月21日；北京首创股份有限公司与湖南省人民政府签订《战略合作协议》。根据该协议，首创股份将以BOT方式协助湖南省完成“三年覆盖计划”的城市污水处理厂的建设和运营工作。此项深层次的全面合作凸显了首创股份城市水务领域最佳成长企业的成色，也显示出政府和企业携手治污的良好关系。

　　如果说首创股份是只超级成长股，那么威立雅则是一只超级大蓝筹——“百年老店”、世界500强，专注于城市水务在内的环境服务，在我国水务领域投资最大、项目最多。与威立雅和首创股份  “双子星座”交相辉映的还有大量的二、三线优质企业。

　　这些“闯入者”整体上的良好表现促进了竞争，提高了企业技术创新和效率改进的动力，提升了企业管理能力和服务水平，提供了城市建设的增量资金，改善了城市投融资和水务设施建设、运营状况，为我国城市水务的健康发展和城市水安全保障作出了应有的贡献。

　　在城市永务市场准人开放及其规范化过程中，建设部依据“公开、公平、公正”原则规定的招标投标制度，为城市政府选择合格的最优的合作伙伴以及投资人之间的公平竞争提供了前提条件。此前的一些城市水务项目由于没有采取招标投标，程度不等地存在经济上法律上的瑕疵，项目执行过程中出现了种种争议，有些投资人在非竞争状况下取得“非份”的合同条件，造成不良社会影响。 

　　城市水务市场准人开放制度创新的一个重要方面是特许经营制度的建立和完善。特许经营制度内容丰富，最表象的特征是投资人不仅要与代表政府的经济实体签署经济、技术、管理方面的商务合同，而且要与政府或者授权机构签署特许经营合同。特许经营制度的本质是建立政府和企业的新型关系，改变政府直接投资、直接经营导致的政企(事)不分、职责不清、越位与缺位并存等状况。此前一些合作项目大多数仅备一份言辞粗疏的非正式文书，有的甚至是市长签字的“白条”，权利、义务、责任含混不清，争议一起，政府、企业无所适从，不堪混乱，公众利益难免受损。从这个意义上说，特许经营制度的建立也不是空穴来风，而是适应改革开放实践的迫切需要产生出来的。关于特许经营合同的性质，学术界有行政合同和民事合同之争，由于我国无行政合同之设，此间题也就暂时存疑。实际操作中，关于合同争议解决，一般约定选择境内仲裁机构仲裁。

　　在与投资入互动过程中，政府能力得到显著提升，特别是咨询机构的参与大大提高了谈判水平。此前，合作项目的合同文本由投资入提供，争议解决机构大多选择境外的，出现争议后中方常常仅仅由于费用高企就望而却步。实行特许经营制度后，政府通过特许经营合同、股权结构安排或通过设立独立董事之类的特殊安排保证政府对项目的控制和监管；成熟的投资人也充分认识到城市水务的特殊性，乐于在法律和合同的规制和保障下与政府沟通、交流，展开正常的经营活动，并树立“义利并举”的企业形象。威立雅上海浦东自来水公司董事长米盖斯坦言，对公司来说，政府委派的独立董事是一个很重要的角色，他及时带来政府政策及规划等方面的信息，对公司决策十分重要。他透露，独立董事的否决权自公司成立至今还没有行使过。

　　众所周知，城市水务市场的准人开放，投资和运营主体的多元化是手段，目标则是促进竞争、提高效率、提高服务水平。投资人一般避讳与其他从业者比较，但竞争标杆的树立则是不争的事实。比如，水价调整要审核成本，过去是政府直接投资、直接经营，难免出现“内部入”控制现象，“外来人”的进入和存在无疑提供了参考、对比的参照系。

　　效率的提高当然要着眼于企业内部新技术的运用、管理水平的提高。中标企业在一个较长的时间维度和商业平台上优化配置资源实行公司化的统筹运作具有十分明显的经济上的合理性，避免了一般性规划和实际操作脱节，避免了短期行为。而我们常常看到的是相关空间规划、专业规划做得十分精心细致，但对资金的投入和安排等方面缺少筹划和运作，基础设施建设安排缺少优化设计，或出现短缺或出现浪费，在经济上缺乏合理性，自然影响了城市水务整体效率的提高。

　　言市场必论价格，而关于价格，此前屡被提及或讨论较多的话题是“贱卖”。某外资企业在广东廉江的供水项目、某外资企业在长春的污水处理项目常常被拿出来讨论，都是由于在项目合同条件方面体现出信息不对称性和经济上的不合理性而导致争议，使得项目难以为继。现在由于招标投标制度下的竞争，讨论的话题转化成“高价拿项目”。前一段时间的所谓水务项目的资产溢价争论，核心问题是担心交易价格高企会向消费者转移。其实，与一般商品交易不同，特许经营合同的合同条件、资产边界、经营期限对转让价格有重大影响，其他如投资人对用水户增加的判断、对增值服务获益的预期、企业获得资金的成本、企业在资本市场的运作等等都是影响价格的重要因素，重置法评估出来的价格很难体现资产和企业的公允价值。

　　在很多场合，城市政府有关部门常被问及：城市水务引进投资人的动机是出于引进资金还是机制改革?一般的回答更多都是阐述后者，引进资金的话题总是一带而过。这其中可能有规避“圈钱”嫌疑的苦衷。但是，由于城镇化高速发展，城市用水区域不断扩展，用水户不断增加，水质标准和水环境保护要求不断提高，城市水务所需要的工程建设资金和运营费用需求量不断增加，缺口也很大。城市政府通过授予投资人城市水务特许经营权，盘活存量资产，合法合理取得建设资金，在投融资角度上无疑是一种好的选择途径。不过，业内人士常有指责的是，盘活水务资产的资金常常没有“专款专用”，没有用在城市水务上。此节一言难尽，对城市政府操控大盘的能力、对城市建设项目先后次序的科学安排形成考验。

    改革必然涉及利益的重新分配。城市水务市场的准入开放必然触及既得利益，因而也必然出现不同的声音。正如多元投资主体的出现促进了竞争，不同声音的存在对于不断校正偏差，怵化方案，促进城市水务健康有序改革和发展，切实维护和平衡包括社会公众在内的各方利益主体权益大有裨益。正是在这个意义上，五年来，城市水务市场准人开放的相关研究和讨论真正呈现出“百花齐放，百家争鸣”的可喜局面。相信在知与行的相互砥砺中，我国城市水务的改革和发展不断取得更大的实绩，为落实科学发展观，建设小康社会，增进人民福祉作出更大的贡献